Como matar uma indústria com leis de reserva de mercado

Por décadas, o Brasil perdeu tempo e dinheiro em políticas de reserva de mercado. Os mais otimistas julgavam a ideia morta - deu tudo errado de novo.

São Paulo — Décadas atrás, antes de tornar-se o polemista antirreligioso mais conhecido do mundo, o biólogo britânico Richard Dawkins deu uma contribuição essencial àquilo que entendemos por cultura.

No último capítulo de seu hoje clássico O Gene Egoísta, de 1976, Daw­kins cunhou o termo “meme”, o equivalente cultural do gene — e que se tornaria, quase quatro décadas depois, sinônimo de tudo o que “viraliza” na internet. No livro, Dawkins defende a tese de que os memes, assim como os genes, vivem sob a pressão da seleção natural.

Assim, as melhores ideias se espalham como um vírus e “vencem” as piores, que vão ficando pelo caminho. É uma tese poderosa, mas polêmica, vista como simplista pelos críticos. Também pesa contra Dawkins o exemplo de um país chamado Brasil — o lugar onde as ideias boas teimam em não colar. E as ruins não apenas sobrevivem como viralizam.

A tese segundo a qual devemos reservar nosso mercado interno para empresas nacionais é, provavelmente, a mais enraizada de nossa história econômica. Infelizmente, ela só perde força em raros momentos: normalmente, quando estamos em crise aguda, como agora. Aconteceu também em meados dos anos 60 e na década de 90.

Mas bastam as coisas melhorarem um pouquinho para voltar, com tudo, a outra visão de mundo, segundo a qual o país tem de se fechar até que, impulsionado pelas forças do “mercado interno”, surja uma indústria que, de tão competitiva, faça o mundo tremer.

O pacto colonial, a substituição de importações do século 20 e a famigerada Lei de Informática dos anos 80 são exemplos de como essa ideia teima em não morrer. Como num filme de terror, cá estamos nós, de novo assombrados por esse monstro. Felizmente, o novo governo deu sinais de que pretende rever a prática.

Desde 2003, ano em que o PT assumiu o governo federal, as leis de reserva de mercado voltaram com força total — impulsionadas por uma ideologia estatizante, um certo empresariado que abomina a competição e, como mostrou a Operação Lava-Jato, também por razões de ordem pecuniária.

Os anos Lula-Dilma acabaram com um período de abertura econômica que começara uma década antes, ainda no mandato de Fernando Collor. O governo criou uma miríade de leis e regulamentações que exige fabricação local de quem quiser acesso a determinados mercados, e oferece em troca crédito subsidiado, relações comerciais camaradas com o setor público e ausência de concorrentes.

Nesse período, o governo “protegeu” 15 mercados, como automotivo, de petróleo, energia e telecomunicações. Juntos, esses quatro setores respondem por cerca de 30% do PIB. Nenhum outro país tentou de tantas formas proteger artificialmente suas empresas, segundo levantamento do instituto de pesquisas americano Peterson Institute.

O estudo, o maior já feito sobre políticas de conteúdo local em todo o mundo, aponta que as medidas afetam 136 bilhões de dólares em importações e exportações brasileiras. Nesse quesito, o Brasil só fica atrás da China, que tem uma economia cinco vezes maior. A justificativa, em todos os casos, é a mesma.

O país precisa interromper um processo de “desindustrialização”, e a única saída é criar incentivos à produção local até que a indústria consiga andar sozinha. Como costuma acontecer com toda solução aparentemente fácil para um problema complexo, essa política tem tido diversas consequências. Criar uma indústria poderosa não está entre elas.

É impossível calcular quanto o Brasil já perdeu e continua perdendo a cada dia com essas medidas. Mas os impactos estão por toda parte, e quem paga a conta, como sempre, é o consumidor.

Hoje, o país gasta 30% mais com máquinas rodoviárias, torres de infraestrutura para a rede de telefonia celular e turbinas para gerar energia eólica, 55% mais com equipamentos utilizados na extração de petróleo, e 40% mais com turbinas de usinas hidrelétricas. Os resultados, claro, são energia e serviços de telefonia mais caros e uma indústria de petróleo menos eficiente.

As políticas do governo fazem ainda com que paguemos mais por produtos como tênis de corrida, que sejamos obrigados a assistir a indesejados programas nacionais nos canais a cabo, que paguemos muito mais caro por nossos carros. Onde quer que a política de conteúdo local à moda brasileira surja, pode ter uma certeza: o eventual benefício será restrito, mas o prejuízo será de todos.

Paralisia no petróleo 

Claro, sempre sobrará espaço para quem defende políticas de reserva de mercado — no limite, haverá quem diga que os custos dessas medidas pouco importam. O que interessa, dirão, é a criação de uma indústria nacional que gere empregos de qualidade. “Na Coreia foi assim” é o eterno argumento. E é “óbvio” que isso custará caro.

Mas o fato é que, feitas de maneira atabalhoada, políticas de conteúdo nacional não geram somente custos mais altos — mas também confusão, uma burocracia de enlouquecer, expectativas frustradas e, no nosso caso, alguns bilhões de dólares roubados e depositados em contas secretas no exterior. A indústria do petróleo é o melhor exemplo do potencial destrutivo desse tipo de medida.

Já na campanha eleitoral de 2002, o então candidato Luiz Inácio Lula da Silva bradava contra a compra de plataformas e navios pela Petrobras no exterior. O ex-diretor da Petrobras Dirceu Abrahão ainda se lembra da primeira reunião da então ministra de Minas e Energia, Dilma Rousseff, na Petrobras em 2003.

Dilma interrompeu uma exposição sobre o andamento das obras de plataformas contratadas no exterior com um tapa na mesa e a afirmação de que “agora tudo seria diferente”. Em março daquele ano, foram canceladas as licitações para as plataformas P-51 e P-52, transferidas para o estaleiro Keppel Fels, no Rio de Janeiro.

Em 2004, o presidente Lula anunciou com estardalhaço um programa para revitalizar a indústria naval nacional, com a compra de 49 navios no Brasil pela Transpetro, subsidiária de navegação da Petrobras. Na entrega do primeiro navio, Lula diria que a produção era a “autoafirmação de um povo, que durante muito tempo foi esquecida”.

Dali para a frente, dizia, as grandes estatais brasileiras não investiriam para gerar empregos fora do país. Com uma indústria naval forte, poderia competir de igual para igual com qualquer um. A descoberta do pré-sal, em 2008, deu nova dimensão à obsessão.

O grande símbolo dessa nossa Revolução Industrial foi a Sete Brasil, empresa criada em 2011 para coordenar a fabricação das 29 sondas necessárias à exploração do pré-sal. Todas, claro, deveriam ser feitas no Brasil, apesar de nossa incapacidade histórica de produzir sondas a preços competitivos. A Sete alugaria as sondas para a Petrobras durante 15 anos.

Assolada por estouros orçamentários de estaleiros que nunca entregarão suas sondas, paralisada pela crise da Petrobras e contaminada por denúncias de corrupção, a Sete Brasil já tem prejuízo que se aproxima dos 5 bilhões de reais e pediu recuperação judicial em abril deste ano.
A maior perda da Sete Brasil, com o estaleiro Atlântico Sul, pode chegar a 2,7 bilhões de dólares.

Trata-se de um enredo exemplar do tipo de problema que pode ser criado com uma política de conteúdo local malfeita. Em 2010, o Atlântico Sul ganhou notoriedade por entregar um petroleiro (o João Cândido) 100% nacional que, de tão torto, teve de deixar a água e voltar para o estaleiro para mais alguns anos de reformas.

No ano passado, depois de atrasos em série, a empresa, controlada pelas empreiteiras Camargo Corrêa e Queiroz Galvão e pelo grupo japonês IHI, cancelou unilateralmente o contrato de 11,5 bilhões de reais para a construção de sete sondas para a Sete Brasil. Já havia recebido 5,2 bilhões de reais e não entregou nada.

O estaleiro Enseada, outro enrolado com a crise do setor, afirma que está em contato constante com a Sete e a Petrobras para retomar o contrato. “A ineficiência dos investimentos drena muito mais dinheiro da Petrobras do que a própria corrupção”, afirma Dirceu Abrahão, ex-diretor de novos negócios da Petrobras. Com a quebra da Sete, o prejuízo da patriotada pode superar os 30 bilhões de reais.

Os bancos perderam tudo o que já emprestaram para a empresa, assim como o fundo FI-FGTS, que colocou 2,5 bilhões de reais. Se tivessem comprado sondas no exterior, elas já estariam tirando petróleo do pré-sal. Afinal, embora às vezes muita gente esqueça, a Petrobras existe para isso.

Esqueletos

Resultado: em vez de criar uma indústria naval pujante, a política de conteúdo nacional espalhou esqueletos de sondas país afora. Pelo menos um estaleiro considerou fechar as portas — o baiano Enseada, das sócias Odebrecht, OAS e Kawasaki. Os executivos da empresa tentaram viabilizar, com financiamento de investidores estrangeiros, a construção de quatro das seis sondas contratadas.

A Petrobras preferiu, no entanto, discutir a entrega em conjunto de todas as sondas encomendadas, o que barrou as negociações. Sem a Sete Brasil e a Petrobras, o estaleiro não tem mercado. “É difícil ganhar uma concorrência internacional pelo custo”, diz Fernando Barbosa, presidente do Enseada.

Em nota, o estaleiro diz que mantém o negócio de construção naval e reparos, mas que tem também um polo logístico e outro voltado para a indústria eólica. No Rio Grande do Sul, o polo naval de Charqueadas demitiu 7 000 funcionários no ano passado pelos dois estaleiros encarregados de produzir sondas para a Sete Brasil e plataformas de petróleo.

“É uma situa­ção absurda, os equipamentos abandonados estão estragando”, afirma o presidente do sindicato dos metalúrgicos de Rio Grande, Benito Gonçalves.

Duas plataformas de petróleo em construção no estaleiro Honório Bicalho, pelo consórcio QGI (associação entre a Queiroz Galvão e a Iesa, em recuperação judicial), estão atrasadas mais de dois anos — enquanto uma plataforma segue parada em Rio Grande, a outra será construída na China.

As regras de conteúdo nacional estão prejudicando também novos investimentos na exploração de petróleo. Grandes empresas, como Shell, ConocoPhilips e Chevron, não participaram do leilão de blocos da Agência Nacional do Petróleo, em outubro de 2014, em boa medida por causa das exigências de compra de equipamentos locais.

Em vez de estimular pagamentos compensatórios, a agência multa as empresas que prometem determinado conteúdo local na exploração e não cumprem. As operadoras já vinham pedindo ao governo que os critérios fossem mais flexíveis. Equipamentos brasileiros podem custar até o triplo de similares estrangeiros, segundo um estudo da Onip, uma associação de empresas petrolíferas.

E há o temor de tomar multas que gerem prejuízo na exploração. Políticas de conteúdo local não são necessariamente ruins. O mundo está cheio de exemplos de empresas e países que prosperaram graças a intervenções estatais bem executadas.

O principal problema das políticas de conteúdo local no Brasil é que elas não limitam um prazo de validade para a proteção artificial e não estabelecem metas de ­desem­penho das empresas. Coreia do Sul e China exigiam de suas empresas competitividade em exportações desde as primeiras políticas de conteúdo local nos anos 60.

Na indústria naval coreana, exportar era um requisito para continuar recebendo recursos públicos e isenções fiscais. As fabricantes de eletroeletrônicos recebiam isenção na importação dos componentes — justamente o contrário do que as cabeças coroadas de Brasília na era petista defenderam.

Enquanto isso, o governo investia na infraestrutura de portos para estimular a competitividade internacional e as companhias tinham prazos claros para perder a proteção — o que de fato aconteceu em 15 anos.

“O governo coreano avaliava periodicamente os grupos incentivados e não hesitava em fechar quem não tivesse bom desempenho”, diz Otaviano Canuto, diretor executivo do Fundo Monetário Internacional e estudioso do desenvolvimento coreano. “Conglomerados como Samsung e Hyundai foram os que deram certo, mas várias empresas morreram ao longo do caminho.”

As cláusulas de desempenho incluíam, por exemplo, participação no mercado mundial de determinado produto. Hoje, a Samsung é a maior empresa de eletroeletrônicos do mundo, com receita de 200 bilhões de dólares. A siderúrgica coreana Posco é a quinta maior do mundo. 

Tanto na Noruega quanto no Reino Unido, nos anos 70, a indústria de petróleo beneficiou-se de institutos de pesquisa criados perto dos polos de extração no Mar do Norte. Nos dois casos, os centros tecnológicos misturavam a nata da academia com a colaboração do setor privado para o desenvolvimento de equipamentos.

Os dois países estabeleceram limites de quanto um produto pode custar a mais por estar sendo produzido localmente — o que não acontece no Brasil. No Reino Unido, o setor de petróleo floresceu, tem mais de 1 100 empresas, que empregam 400 000 pessoas, e representa a maior parte do investimento no país e 15% do PIB.

As grandes empresas British Petroleum e Shell foram fundadas no início do século 20, mas a política dos anos 70 ajudou a criar uma cadeia de fornecimento para a extração. Na Noruega, a Statoil, criada em 1972, atua em 36 países e continua sendo uma estatal. As receitas com a extração do petróleo foram usadas para criar o maior fundo soberano do mundo, com ativos de 882 bilhões de dólares.

Em outros casos, incentivos à produção local são inó­cuos. Os Estados Unidos criaram diversos benefícios a quem produzisse uniformes esportivos ou militares. Não é o tipo de medida que faça diferença para uma economia como a americana. No Brasil, a ineficiência e os altos custos são mais dramáticos no setor de petróleo, mas atrapalham vários setores em que diferentes regras exigem fabricação local.

Para começar, todos os financiamentos de bens de capital feitos pelo BNDES, desde caminhões até máquinas industriais e turbinas de usinas de energia, só são concedidos com um índice mínimo de nacionalização de 60%. No ano passado, o banco concedeu 33 bilhões de reais em empréstimos vinculados a equipamentos nacionais no programa que financia a aquisição de equipamentos e máquinas.

Para fiscalizar o conteúdo local de todos os bens, o banco tem um departamento de credenciamento com mais de 40 engenheiros especializados em cada cadeia produtiva, que verifica por meio de notas fiscais e visitas às indústrias o que é, de fato, feito no Brasil. A aprovação dos equipamentos leva, em média, 60 dias.

O fabricante tem de enviar à avenida Chile, no Rio de Janeiro, todas as notas fiscais na produção. Hoje há 60 000 equipamentos credenciados no banco de dados do BNDES. Indústrias inteiras são criadas com base nos requisitos de conteúdo local.

É o caso do segmento de aerogeradores para usinas eólicas, em que 500 milhões de reais foram investidos por 49 compa­nhias com o incentivo dos financiamentos subsidiados. Calcula-se que foram criados 20 000 empregos. Os aerogeradores brasileiros custam 30% mais do que os internacionais e dificilmente sobreviveriam sem financiamentos de baixo custo.

Agora o BNDES deve investir na criação de uma cadeia de produção de painéis de energia solar. “Essa é a solução mais fácil para gerar empregos, mas acaba prejudicando a economia por criar ineficiências”, diz o analista da OCDE James Messent, um dos autores de um estudo recente sobre o tema.

Outro grande problema é o estímulo a investimentos que não se sustentariam sem a proteção — é o caso dos estaleiros para a Sete Brasil ou das novas fábricas de veículos criadas depois do Inovar Auto, programa estatal que beneficiou montadoras que tinham projetos de produção local.

As primeiras fábricas construídas depois do Inovar Auto, em 2012, estão ficando pron­tas agora, num ano em que as vendas de veí­culos acumulam queda superior a 20%. Os projetos da BMW e da Audi vão bem, pois seus volumes são meno­res e atendem ao mercado de luxo, que não sofre tanto com a crise. O grande nó é o das fábricas de veículos populares, como a da chinesa Chery.

Com capacidade para 50 000 carros por ano, a empresa não está produzindo nem 10% disso. Procurada, a Chery afirmou que a produção teve de ser readequada à realidade do mercado.

A fábrica da também chinesa JAC atrasou por problemas no financiamento que seria concedido pelo estado da Bahia — os chineses saíram do projeto, que será tocado pelo Grupo SHC, do empresário Sérgio Habib, com capacidade de produção 80% menor. A burocracia exigida pelas regras de conteúdo nacional torna o dia a dia das empresas um inferno mais ardido do que o habitual.

Além da comprovação dos financiamentos do BNDES, empresas de serviços regulados, como as operadoras de telefonia, têm de comprovar que compram equipamentos nacionais. O leilão das frequências 4G exigiu que os equipamentos usados nas redes tenham 60% de nacionalização neste ano e 70% a partir de 2017.

As empresas são obrigadas a enviar as notas fiscais dos investimentos à Anatel anualmente — são milhares e milhares de notas de todos os equipamentos comprados para a rede, devidamente autorizados por certificadoras externas. Um procedimento semelhante é o das petroleiras e fornecedoras de equipamentos, que precisam enviar as notas fiscais a certificadoras credenciadas pela ANP para evitar multas.

Para um único navio, podem ser necessárias 600 notas fiscais, além do nome e da foto de todos os funcionários envolvidos na produção. “A economia toda fica menos com­petitiva”, diz Messent da OCDE. O presidente em exercício Michel Temer e sua turma mostram menos simpatia pelo protecionismo.

Ele já declarou que vai apoiar um projeto que retira da Petrobras a exclusividade para explorar o pré-sal e acaba com a obrigação de a empresa fazer, no mínimo, 30% do investimento necessário. A proposta foi aprovada pelo Senado, mas precisa ser analisada pela Câmara dos Deputados.

Essa mudança poderia destravar 100 bilhões de dólares em investimentos, segundo projeções do Instituto Brasileiro de Petróleo e Gás e Biocombustíveis.

O desastre do petróleo fará o país entrar numa nova rota de abertura econômica, daquelas que, de fato, criam empresas e indústrias sólidas? Após o fiasco da última década, é o mínimo que se espera — que o vírus do protecionismo fique em latência por algum tempo.