Reforma na ONU à vista?

Lourival Sant’Anna

O ex-primeiro-ministro português António Guterres assume o cargo de secretário-geral da ONU em um momento crítico para a organização, paralisada diante de flagelos como a carnificina na Síria, a ocupação de grandes cidades e vastos territórios iraquianos e sírios pelo Estado Islâmico, a ação desestabilizadora do Taleban no Paquistão e no Afeganistão, a falência do Estado na Líbia, na Somália e no Iêmen, as mortes cotidianas de centenas de refugiados tentando chegar ao sul da Europa, fugindo do inferno nessas regiões, o desmembramento da Ucrânia, as aventuras da Coreia do Norte com mísseis e testes nucleares e a insolubilidade do conflito entre Israel e palestinos. A principal razão dessa paralisia é o conflito de interesses e o impasse político entre os membros permanentes do Conselho de Segurança, cujo poder de veto impede qualquer decisão: EUA, Grã-Bretanha e França, de um lado, Rússia e China, de outro.

Nesse cenário, Guterres será pressionado a levar adiante a proposta de reforma do Conselho, sobretudo pelos principais candidatos a entrar nesse clube seleto: Brasil, Alemanha, Japão e Índia, reunidos no G-4. O problema da ampliação do Conselho, no entanto, é parecido com o da reforma política no Brasil. Da mesma forma que deputados e senadores não têm interesse em mudar as regras que permitiram que eles chegassem ao Congresso, os cinco membros permanentes do Conselho não têm por que compartilhar com outros países o poder de que desfrutam, como vitoriosos da 2.ª Guerra Mundial e potências nucleares. O poder não é uma substância elástica. É um jogo de soma zero: para alguém ganhar, é necessário que outro perca. E eles têm poder de veto, lembra-se?

Olhando desse ponto de vista, o assunto parece encerrado. E o fato é que essa proposta não andou, depois de décadas de reinvidicação. Quais as chances de ela andar agora? Quanto mais agudo o enfraquecimento da ONU, quanto mais ela afunda na irrelevância, maiores as chances de a reforma prosperar. Afinal, de que adiantaria morrer com o poder de veto na mão, ou seja, conservá-lo num contexto de paralisia permanente, no qual essa instância política da ONU perderia totalmente o valor, por sua incapacidade de decidir qualquer coisa de relevante?

Desse outro ponto de vista, as chances de reforma do Conselho se tornam um pouco mais animadoras: é difícil imaginar como ele poderia se tornar mais inoperante. Sua última decisão importante foi a autorização para a Organização do Tratado do Atlântico Norte (Otan) intervir na Líbia, em 2011, impedindo, com os bombardeios aéreos franceses, que Muamar Kadafi destruísse Benghazi, cidade de 1 milhão de habitantes na qual este repórter se encontrava, e percorreu os 25 km de comboio de veículos blindados, caminhões com foguetes e tropas destruídos. Os russos afirmaram mais tarde terem se arrependido de não haver usado seu poder de veto naquela votação — na qual o Brasil de Dilma Rousseff se absteve. Desde então, Vladimir Putin não deixou que passasse mais nada no Conselho referente a conflitos armados.

O grande feito do órgão, de lá para cá, foi referendar o acordo nuclear com o Irã, no ano passado, negociado pelos cinco membros permanentes mais a Alemanha, o chamado P5+1. Simplesmente porque interessava tanto ao Ocidente quanto ao Irã, aliado da Rússia, empobrecido pelas pesadas sanções americanas e europeias contra suas exportações de petróleo e movimentações financeiras. Além de ser aliada da Síria, onde mantém sua única base naval no Oriente Médio, a Rússia viu seu quintal ser invadido na Ucrânia. Impediu a entrada do país na União Europeia e reagiu violentamente à queda do presidente que apoiava, em 2014, anexando a Crimeia e apoiando separatistas de etnia russa no leste da Ucrânia. Seguiram-se sanções americanas e europeias, que azedaram de vez as relações. A Rússia passou a interferir diretamente na Síria, para marcar posição contra o Ocidente. A disputa ocorre também no Leste Europeu, onde a Otan tem instalado mísseis para proteger seus aliados de uma eventual agressão russa, o que deixa Moscou profundamente contrariada.

Há ainda a Coreia do Norte, cujo regime totalitário só existe graças ao apoio político e econômico da China. A dinastia Kim, atualmente representada pelo tresloucado Jong-un, sempre foi um pouco fora de controle, mas mesmo assim os chineses usam seu pequeno aliado como um irritante lembrete contra Japão, Coreia do Sul e Estados Unidos, e não deixam passar nada contra a Coreia do Norte no Conselho de Segurança.

Com todas essas frentes, o jogo se tornou complexo demais, e degenerou no impasse. É esse imbroglio que Guterres, que dirigiu o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (Acnur) entre 2005 e 2015, terá de enfrentar, se quiser recuperar a relevância política da ONU. Ana Gomes, deputada socialista portuguesa no Parlamento Europeu, que serviu duas vezes na missão permanente de Portugal perante a ONU, garante que o colega de partido tem o perfil certo para essa tarefa. “O mundo precisa de um secretário-geral que vá à liça, que confronte os membros do Conselho de Segurança, designadamente os permanentes, com as suas responsabilidades”, disse a eurodeputada. “Estamos a viver uma fase em que o Conselho de Segurança está completamente bloqueado. Vemos isso todos os dias com o massacre, na Síria, de crianças e civis inocentes.” Ana Gomes disse esperar que Guterres “empurre uma reforma das próprias Nações Unidas, do Conselho de Segurança, das agências e órgãos determinantes na governança mundial, como o Banco Mundial e o FMI”.

As resistências à ampliação do Conselho partem tanto de dentro quanto de fora. No caso do Japão e da Índia, por exemplo, a China, seu grande rival regional, tem poder de veto no Conselho. Já no caso do pleito brasileiro, o apoio nem sempre pareceu muito garantido dos outros grandes países da região — México e Argentina —, que relutam em subordinar-se à liderança do Brasil. Nesse sentido, é possível que o fato de não ter prosperado a candidatura de Susana Malcorra, chanceler argentina, ao cargo de secretária-geral da ONU, seja uma notícia mais para boa do que para ruim, apesar da boa química entre os presidentes Mauricio Macri e Michel Temer, em sua primeira reunião, na última segunda-feira, em Buenos Aires. A pretensão de Malcorra chegou a prejudicar, nos últimos meses, a estratégia brasileira de isolar a Venezuela no Mercosul: a chanceler argentina temia indispor-se com a Rússia e a China, países simpáticos ao regime chavista.

O novo governo brasileiro tem dado sinais de que pretende retomar a campanha. O chanceler José Serra declarou no dia 17, nas vésperas da Assembleia Geral, em Nova York, que o Brasil “vai estar mais presente”, e que Temer “dá a maior prioridade à organização”. Em entrevista à Rádio ONU, ele ressaltou que a organização precisa se adaptar “ao mundo atual” com reformas estruturais, incluindo a do Conselho. “Não vamos esquecer que o Conselho de Segurança e a ONU foram criados no contexto do pré-início da guerra fria”, lembrou Serra. “Não por coincidência, os membros do Conselho de Segurança foram aqueles que venceram a 2.ª Guerra Mundial. E o Conselho só vai se tornar mais eficaz, democrático e representativo se passar por uma reforma que envolva criação de novos assentos, que tenha, enfim, uma abertura maior. Mas nós continuaremos a trabalhar, como temos feito, com os Estados-membros, especialmente com os países do G-4, para que isso aconteça.”

No dia 22, Serra se reuniu com os ministros das Relações Exteriores da Alemanha, do Japão e da Índia. O encontro resultou em um comunicado: “Os ministros do G-4 ressaltaram seu compromisso inarredável por uma reforma abrangente do Conselho de Segurança, que precisa levar em conta as realidades geopolíticas do século 21. Os países do G-4 são candidatos legítimos a membros permanentes e apoiam as aspirações uns dos outros. Em vista dos múltiplos conflitos e das crises humanitárias, um Conselho mais representativo, legítimo e efetivo é necessário mais do que nunca, para garantir paz e segurança mundiais”. Os ministros também defenderam representação regional equitativa, o que incluiria a participação de países africanos e de pequenas ilhas, tanto com cadeira permanente quanto com rotativa (atualmente são cinco membros permanentes, com poder de veto e dez com mandatos de dois anos).

A ideia de ampliação do Conselho partiu inicialmente dos próprios Estados Unidos e seus aliados europeus, que desejavam que a Alemanha e o Japão, gigantes econômicos e anões militares e políticos, assumissem mais responsabilidades na imposição da paz no mundo. A adesão dos países grandes em desenvolvimento — Brasil, Índia, e um eventual representante africano — “melou” o projeto americano e europeu. A ideia era apenas incluir mais dois passageiros ricos no carro, e não abrir caminho para uma van lotada de pobres. Na África, não há sequer consenso sobre quem poderia pleitear o assento permanente. A África do Sul é uma candidata natural, como o país mais desenvolvido do continente. Mas a Nigéria, segundo maior produtor de petróleo e o mais populoso, também é cogitada. No Norte da África, o Egito, como maior país árabe, também entrou na lista.

Para tornar o pleito mais palatável, o Brasil e outros postulantes chegaram a sugerir o fim do poder de veto dos membros permanentes. Essa dispersão e mitigação do poder enfraqueceram a causa da ampliação, e o tema foi colocado em banho-maria. O Brasil, no entanto, nunca desistiu, e desde os anos 90 o apoio a seu pleito é negociado e incluído em quase todas as declarações finais de reuniões entre presidentes brasileiros e de outros países.

No discurso de abertura da Assembleia Geral, no dia 20, Temer argumentou: “Queremos um mundo em que o direito prevaleça sobre a força. Queremos regras que reflitam a pluralidade do concerto das nações. Queremos uma ONU de resultados, capaz de enfrentar os grandes desafios do nosso tempo. Nossos debates e negociações não podem confinar-se a estas salas e corredores”. Ainda no mesmo discurso, Michel Temer alertou que “os semeadores de conflitos se reinventaram. As instituições multilaterais, não” e que seria preciso “tornar mais representativas as estruturas de governança global, muitas delas envelhecidas e desconectadas da realidade”.

Só que há uma diferença entre quando um governante brasileiro e um japonês — para ficarmos em um só exemplo — tocam no tema da reforma do Conselho de Segurança: o bolso.

Depois de se queixar dos lançamentos de mísseis e testes nucleares da Coreia do Norte, que ameaçam diretamente o seu país, Shinzo Abe, primeiro-ministro japonês, lembrou que o Japão é o segundo maior contribuinte financeiro à ONU (depois dos Estados Unidos), que nas últimas seis décadas destinou mais de 330 bilhões de dólares em ajuda ao desenvolvimento de outros países, aceitou 560 mil estagiários de nações em desenvolvimento e despachou 190 mil especialistas e voluntários. O Brasil não tem muito o que exibir nesse campo. O país acolheu apenas 2 mil refugiados sírios, e não lhes dá qualquer assistência. O governo americano pressiona para que o Brasil receba mais 3 mil sírios, e lhes ofereça ajuda financeira. Mergulhado numa crise fiscal profunda, o governo brasileiro se faz de árvore.

Na sua argumentação, Abe mencionou também a participação do Japão em operações de paz no Camboja e Timor Leste. Nesse campo, o Brasil está bem na fita. Tem uma larga experiência de envolvimento nessas operações, e comanda a missão da ONU no Haiti desde a sua criação, em 2004.

Nesse sentido, é inegável que a campanha do Brasil para conquistar um assento permanente no Conselho tem tido um custo político e econômico para o país. Em sua viagem a Pequim, em 2004, por exemplo, o então presidente Luiz Inácio Lula da Silva reconheceu a China como economia de mercado, o que garante que os processos antidumping movidos por outros países sejam regidos pelas regras da Organização Mundial de Comércio (OMC). Lula fez isso na expectativa de um apoio claro ao pleito brasileiro, o que não ocorreu. A reivindicação consome as energias diplomáticas do Brasil, que poderiam se concentrar em outros objetivos, como a abertura de mercados para nossos produtos. A própria China, assim como a Rússia e a Europa, sujeita constantemente a carne brasileira a bloqueios fitossanitários, entre outras barreiras comerciais. Essa é uma questão consideravelmente mais concreta. O Brasil não precisa desistir formalmente do seu pleito, e pode e deve mantê-lo no âmbito do G-4: na linha do “ou todos conseguem, ou ninguém”. Já tornar isso uma prioridade da política externa é uma distração do que realmente importa.