PEC 241: teto de gastos

Carol Oliveira

Desde que Michel Temer assumiu a presidência, em maio, a prioridade para melhorar o cenário econômico do país é impor um limite aos gastos públicos. A Proposta de Emenda à Constituição 241, chamada de “Novo Regime Fiscal”, fará com que o orçamento não tenha um reajuste maior que a inflação, forçando um congelamento nos gastos e impedindo aumentos reais. A regra só não vale para as transferências a Estados e municípios e para os repasses do Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb).

O porquê da PEC

O objetivo principal do teto é conter a dívida pública que, de acordo com o FMI, deve corresponder a 78,3% do PIB ainda este ano e pode chegar a 93,6% do PIB até 2021. Mas não é só isso que importa. “A preocupação principal precisa ser buscar eficiência. Se a gente cobra isso da iniciativa privada, por que não cobrar isso do setor público?”, diz o economista Otto Nogami, do MBA Executivo do Insper. O orçamento de 2017 prevê um gasto de 1,7 trilhão de reais com a dívida. As despesas vêm crescendo rápido: entre 1997 e 2015, os gastos do governo aumentaram 864%, bem acima da inflação, que teve alta de 300% no mesmo período, segundo dados do Tesouro Nacional.

As contas brasileiras estão negativas desde 2015, quando o governo fechou o ano com déficit de 115 bilhões de reais e deve fechar em 170 bilhões este ano, acima do previsto na meta fiscal. O Ministério da Fazenda estima que o país voltará a ter superávit primário em 2019, mas o Fundo Monetário Internacional aposta em saldo positivo somente em 2020.

“Esse cenário cria um efeito cascata, porque assusta tanto os investidores quanto os consumidores”, diz José Matias Pereira, professor de finanças públicas da Universidade de Brasília. Para defensores da PEC, o teto é a única alternativa para controlar o déficit sem precisar aumentar impostos. E o grande benefício é: em situação de superávit, o Estado ganha dinheiro para amenizar a dívida pública. O segundo ponto é que, ao pagar religiosamente a dívida, o Brasil sinaliza ao mercado que o país honra seus compromissos e tem uma boa gestão, melhorando a nota brasileira em agências de classificação de risco.

Se aprovada, a PEC vigora pelo período de 20 anos, com revisão prevista em dez anos. O governo defende que o longo prazo de vigência da PEC é necessário devido ao alto valor da dívida. “Mesmo com a PEC de gastos aprovada, a dívida ainda deve crescer um pouco. O ideal para essa dívida voltar para um patamar confortável é entre 10 e 20 anos”, disse o secretário de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda, Mansueto Almeida, em entrevista a EXAME Hoje. O modelo da União Europeia, por exemplo, é mais flexível. Desde 2011, o limite de gastos varia conforme o crescimento de longo prazo do PIB – fator desconsiderado na PEC 241, cujo teto permanece o mesmo ao longo dos dez anos mínimos de vigência.

Cortes são necessários, mas não há margem

A Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2017 prevê 3,4 trilhões de reais para suprir todas as despesas. Alguns pontos do orçamento ainda estão sendo votados no Congresso, mas, no geral, a receita primária – que não leva em conta os gastos com a dívida nem investimentos em estatais – é estimada em 1,40 trilhão. As despesas, porém, devem ficar em 1,55 trilhão, gerando um déficit de 143 bilhões.

A previdência responde por 42% das despesas, somando 652 bilhões de reais em pagamentos de aposentadorias e benefícios. A previsão é de que o déficit do INSS, devido ao desequilíbrio entre o número de trabalhadores contribuindo e o de aposentados recebendo, chegue a 181,2 bilhões. As despesas do governo com folha de pagamento de servidores públicos são 18% das despesas. Os gastos com saúde comprometem 6% do orçamento; a educação, 7%; e os programas de assistência social, 5%.

Os custos no Brasil são altos e o maior gargalo é que não há muita margem de corte. Do total de 1,3 trilhão de reais da receita líquida, 92% vão para despesas obrigatórias, como previdência e benefícios sociais, como o Bolsa Família. A maior crítica à PEC, então, é o fato de que congelar os gastos significa investir menos em setores considerados primordiais para o desenvolvimento do país, como saúde, educação, ciência, segurança e infraestrutura. Com o teto de gastos, o crescimento do orçamento ficará limitado em 7% em 2017, enquanto que, atualmente, ele cresceria junto com a receita, a um nível de 13%.

O ponto mais crítico é que, quando o país voltar a crescer e o aumento da receita for maior que o aumento da inflação, a capacidade de investimento será muito menor do que o que aconteceria pelas regras atuais. Entre 2013 e 2016, o percentual destinado à educação, por exemplo, cresceu 43% no orçamento, porque a própria receita líquida cresceu 40%. Enquanto isso, a inflação acumulada no período foi de 22%. Ou seja, os investimentos em educação tiveram aumentos reais nos últimos anos. Com o teto, eles ficarão congelados.

Para o professor Pedro Rossi, diretor do Centro de Estudos de Conjuntura e Política Econômica da Unicamp, é inviável que o teto proposto seja capaz de manter os investimentos em áreas sociais definidos pela Constituição de 1988. “Ela aponta numa redução muito forte e violenta do estado. Não é uma mudança de um regime fiscal, mas uma mudança de um projeto de país. Minha maior crítica é isso ter sido imposto numa PEC, sem discussão com a sociedade”, afirma.

Sem outras reformas, a PEC não se sustenta

Um estudo realizado pelo Instituto Brasileiro de Economia da FGV mostra que, caso não haja cortes de alguns dos principais componentes da despesa, prevenindo sua expansão já típica, os gastos obrigatórios vão superar o teto constitucional – ou seja, vão crescer acima da inflação. Isso porque, todos os anos, aumenta-se o número de aposentados, o governo permite a contratação de mais servidores e mais beneficiários aderem ao Bolsa Família — em 2003, 13 milhões de pessoas se beneficiavam do programa; em 2015, esse número saltou para a 50 milhões de pessoas. Assim, tornar o projeto viável passa, invariavelmente, por instituir mudanças em gastos que, hoje, são fixos.

Uma delas é a reforma da Previdência, que o governo espera discutir em breve, com a instituição de uma idade mínima para receber a aposentadoria, como acontece em muitos países. Para caber no teto de gastos, o papel do Estado também tende a ser diminuído, e o governo Temer já acena com um plano de privatizações. O economista Fernando Rezende, professor da FGV, chama esse desencadeamento de reformas de “novelo fiscal”, e ele acredita num maior engajamento da população em relação às contas públicas. “Se a PEC 241 evoluir da forma como esperamos, a gente vai precisar debater qual a melhor forma de gastar um orçamento limitado, além de ter a oportunidade de avançar na melhoria do sistema tributário e da gestão”, afirma Rezende.  

O problema é que, se a PEC ficar mal amarrada, ela vai precisar apertar os investimentos em setores essenciais mais do que devia. Do texto inicial até o texto aprovado pela comissão especial da Câmara, mais de 20 mudanças foram feitas. Concursos para preencher vagas no setor público agora poderão ocorrer, se necessário, o que pode ampliar os gastos com a folha de pagamento. O texto ainda pode ser revisado se os deputados ou senadores exigirem adequações. Trata-se de um processo demorado, mas o governo tem pressionado as bancadas do Congresso para que a medida já possa valer para o orçamento de 2017.