O país dos fora da lei

No afã de produzir as leis mais avançadas do mundo, o Brasil vive um terrível paradoxo. Na teoria, temos um país de padrão escandinavo. Na prática, setores inteiros da economia são jogados na ilegalidade

“Quando o direito ignora a realidade, a realidade se vinga ignorando o direito.” A frase foi cunhada nos anos 40 pelo jurista francês Georges Ripert, célebre professor e reitor da Faculdade de Direito de Paris. Mais de 60 anos depois, continua atualíssima, especialmente no Brasil. Nos últimos anos, o país tem se especializado em criar regras teoricamente moderníssimas – mas simplesmente incapazes de ser cumpridas. Inspiradas na realidade de países ricos – e, não raro, feitas para bater recordes mundiais de rigidez -, essas regras ignoram as peculiaridades de uma nação em desenvolvimento e de um capitalismo ainda jovem. O Brasil é dono de uma das mais duras legislações ambientais do mundo – e uma das mais impraticáveis. As regras trabalhistas contemplam todo tipo de direito ao empregado – e excluem cada vez mais gente do mercado de trabalho. Ao mesmo tempo que impõe leis draconianas às empresas, o Estado se exime de parte de sua responsabilidade. “O Brasil costuma copiar da legislação estrangeira apenas as obrigações da iniciativa privada, mas não replica aqui os deveres do Estado”, diz o advogado Werner Grau, especialista em direito ambiental do escritório Pinheiro Neto, de São Paulo.

Uma legislação avançada e à frente de seu tempo pode ser útil para impulsionar novos hábitos e modernizar o país. Mas ela necessariamente exige o comprometimento de toda a sociedade: poder público, cidadãos e empresas. Quando recai apenas em um dos elos dessa corrente, costuma ser ignorada ou solenemente burlada. Tem-se, então, o pior dos mundos – um país dos fora da lei. Existe uma tênue fronteira entre a lei que funciona como motor do desenvolvimento e a regra que se transforma num peso. Em algumas situações, leis extremamente ambiciosas, em especial as que mexem com a atividade econômica, acabam criando mais problemas do que soluções. E aí está um dos principais riscos de ignorar a realidade. EXAME identificou três exemplos de leis que nasceram com propósitos nobres, são as mais rígidas do mundo, mas não apenas falharam em atingir seus objetivos como lançaram milhões na ilegalidade.


1) Código florestal, regras ambientais e indigenistas

O que a lei exige

Preservação e destinação de 71% do território nacional a minorias

O problema

Para cumpri-la, 16% da área de agropecuária do país teria de deixar de produzir. Só em São Paulo, o custo seria de 37 bilhões de reais

O agrônomo Sálvio Proença produz maçãs há 34 anos em São Joaquim, no interior de Santa Catarina. Na região de clima temperado e topografia montanhosa, Proença colhe todos os anos 2 000 toneladas da fruta na propriedade de 50 hectares. Ele e outros 2 200 agricultores desenvolveram em São Joaquim um bem-sucedido polo de exportação, baseado num modelo de produção em pequenas propriedades. Em 2008, a região faturou 40 milhões de dólares com a venda de maçãs para 88 países, entre eles Holanda e Itália. Na última década, porém, esses produtores foram se tornando paulatinamente ilegais aos olhos da Justiça. Novas regras ambientais, incorporadas ao Código Florestal de 1934, passaram a dificultar a vida deles e de muitos outros em todo o país. Hoje, 16 000 leis, resoluções, decretos e medidas provisórias regem o tema. “Se eu fosse seguir toda a legislação ambiental à risca, teria de preservar 60% de minha propriedade”, diz Proença, que já assinou um termo de ajustamento de conduta e deverá eliminar 4 000 macieiras para recompor uma área de mata ciliar. A Confederação Nacional da Agricultura calcula que 90% dos agricultores brasileiros não cumpram a legislação ambiental, seja porque já cultivavam as áreas antes das regras, seja porque não conseguem seguir a profusão de normas. O Ministério da Agricultura estima que mais de 1 milhão de pequenos agricultores seriam excluídos da atividade caso fossem obrigados a seguir o atual código. Um estudo da Embrapa mostrou que, segundo a legislação ambiental e indigenista, 71% do território nacional está destinado às minorias e à preservação ambiental. Ou seja, apenas 29% seriam passíveis de ocupação – incluindo as cidades e a infraestrutura de transportes. “Essas medidas colocam na ilegalidade grande parte da produção de arroz, uva, café, maçã, soja e pecuária no Brasil”, diz Evaristo Miranda, coordenador da Embrapa Monitoramento por Satélite.


O cerne da discussão é a figura jurídica da reserva legal. O conceito surgiu no Código Florestal com o objetivo de evitar a exploração desordenada das florestas, então consideradas estoque de madeira - leia-se energia - para a industrialização incentivada por Getúlio Vargas. Hoje, a reserva legal se traduz na obrigação de preservar 80% da vegetação nativa na Amazônia, 35% no cerrado e 20% no restante do país. A essa determinação somam-se as áreas de preservação permanente (APPs), criadas para proteger margens de rios, encostas e topos de montanhas. Ao contrário da reserva legal, que acaba sendo uma ilha de vegetação nativa cercada por lavouras, a APP de fato serve para proteger mananciais e evitar a erosão. O problema é que esses parâmetros surgiram quando boa parte da agricultura brasileira já estava consolidada. E, pela legislação ambiental, o que está em desacordo deverá ser recomposto. A Confederação Nacional da Agricultura estima que 42 milhões de hectares, equivalentes a 16% do território ocupado pela agropecuária, teriam de deixar de produzir para atender à legislação. Os estados de São Paulo e Paraná seriam os mais atingidos. Em São Paulo, apenas o custo de transformar terras agrícolas em áreas de vegetação com espécies nativas é calculado em 37 bilhões de reais. A dificuldade de enquadramento é tamanha que até grandes grupos empresariais cuja bandeira é a sustentabilidade no agronegócio estão ilegais. O grupo Balbo, empresa paulista dona da marca Native, de açúcar orgânico e referência no setor, responde a 24 processos por falta de reserva legal e APPs.</p>

Não é para menos que o setor agrícola se mobilizou para a criação de um novo código florestal. No Congresso, uma dezena de projetos de lei tramita paralelamente. Santa Catarina lançou um código estadual – muito mais tolerante que o federal – que provocou a ira do ministro do Meio Ambiente, CarlosMinc. O Ministério da Agricultura já desenhou um plano para diminuir os passivos ambientais e o ministro Reinhold Stephanes corre o Brasil para propagandeá-lo. A principal bandeira é que as áreas de preservação permanente sejam computadas como reserva legal – o que reduziria a necessidade de recomposição e beneficiaria o Sul e o Sudeste. Outra proposta permitiria aos produtores de um estado compensar o que falta de reserva legal em outro estado. Nessa briga, os ruralistas decidiram preservar a Amazônia – isto é, manter os 80% de preservação nas propriedades locais – para evitar uma repercussão negativa.

Enquanto o novo código não vem, o que vale é a legislação em vigor. “Quem não cumprir tem de pagar multa”, diz Marcelo Goulart, promotor de meio ambiente e conflitos fundiários de Ribeirão Preto, no interior de São Paulo, que já ajuizou 123 processos contra usinas de açúcar e álcool. A legislação brasileira é considerada uma das mais rigorosas do mundo. Nos Estados Unidos, o produtor rural não é obrigado a reservar parte da propriedade para a preservação ambiental – isso cabe ao governo, via criação de parques nacionais. Em países da Europa, como a França, os produtores agrícolas também não são obrigados a manter reserva de mata legal – até porque a maior parte dos territórios já foi desmatada e ocupada. Para preservar ou expandir florestas, os governos dão incentivos. O Brasil é o único país que imputa ao dono da terra a obrigação e o custo de não produzir em parte dela.


2) Cota para deficientes

O que a lei exige

Empresas com mais de 1 000 funcionários têm de empregar deficientes em 5% das vagas

O problema

Não há deficientes em quantidade suficiente no país. Muitos não têm qualificação profissional e falta transporte público adaptado a eles

A seguradora Mapfre passou quase dois anos em busca de um perfil específico de funcionário. O principal requisito era portar algum tipo de deficiência física, característica determinante para que a Mapfre preenchesse a cota definida por lei – companhias com mais de 100 empregados devem reservar para eles 2%
das vagas, e empresas com mais de 1 000 funcionários, 5%. Como tem 2 100 empregados no Brasil, a seguradora deve empregar 105 deficientes. Na Espanha, sede da Mapfre, a exigência é de 2% do quadro. “É uma batalha manter a cota preenchida, pois a rotatividade desses funcionários é grande”, diz Cleide Ro- presidente do Sindicato das Empresas de Asseio e Conservação no Estado de São Paulo, que reúne quem trabalha em serviços de limpeza e manutenção – funções inapropriadas para a maioria dos deficientes. O setor emprega 350 000 pessoas e necessita de 17 500 portadores de deficiência para atender à legislação. Resultado: algumas empresas já foram multadas e agora o sindicato negocia com o Ministério do Trabalho.

Políticas de inclusão dos deficientes por meio de cotas existem em todo o mundo. Nos Estados Unidos, as primeiras iniciativas datam dos anos 70. No Brasil, a lei foi criada em 1991 e regulamentada há dez anos. No afã de compensar o atraso, optou-se por uma das mais ambiciosas leis que existem no mundo. As empresas só começaram a perceber os problemas quando o Ministério do Trabalho passou a multá-las em 1 200 reais por vaga não preenchida. Quando foi formulada, a lei usou como critério um dado do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, que contabiliza 24 milhões de deficientes no país – quase 12% da população.
O dado foi obtido com base na autodeclaração, e não no conceito legal de deficiência. Para o Ministério do Trabalho, quem é cego de um olho e tem 100% de visão no outro não é considerado deficiente. Ou seja, as cotas foram baseadas numa população superestimada. Em Santa Catarina, um mapeamento mostrou que apenas 0,78% das pessoas se enquadram nas regras do ministério.

O resultado é uma guerra entre empresas, que assediam os deficientes umas das outras. O portal Deficientes Online, especializado em recrutamento, estampa 1 800 vagas de trabalho de grandes empresas, como Votorantim e HSBC. Mas a necessidade é muito maior. “Um único cliente precisa de 2 500 profissionais”, diz Cláudio Tavares, diretor do portal. A disputa é mais intensa pelos portadores de deficiência qualificados. “Minha caixa de e-mail está sempre cheia de ofertas”, diz Daniela Pansica, de 25 anos, formada em comunicação e funcionária da Mapfre. “Se a empresa fica longe de casa, eu nem me interesso.” Daniela tem razão de filtrar as propostas. O calçamento de São Paulo, onde fica a Mapfre, não é preparado para sua cadeira de rodas, e a oferta de transporte público adaptado é escassa. “O governo criou uma exigência, mas não dá qualificação nem transporte aos deficientes”, diz Emerson Casali, gerente de segurança e trabalho da Confederação Nacional da Indústria.


3) Reciclagem de Lixo

O que a lei exige

Em alguns estados e municípios, empresas são obrigadas a recolher e reciclar as embalagens dos produtos

O problema

Como não há uma política nacional de resíduos, cada vez mais municípios criam regras diferentes e muitas vezes inéditas no mundo. Além disso, nada obriga o consumidor a devolver as embalagens – e sem isso a reciclagem é impossível

Na cidade de Japurá, no interior do Paraná, as garrafas de vidro long neck não entram. Uma lei municipal de 2007 proibiu a comercialização de bebidas nessas embalagens sob a alegação de que eram uma ameaça ambiental – estavam entupindo o aterro sanitário da cidade. O comerciante que vender o produto é multado e, em caso de reincidência, seu estabelecimento pode ser interditado. Japurá foi a primeira cidade brasileira a banir as garrafinhas, mas outras prefeituras e até o governo do Paraná ameaçam com o fim da circulação das long necks e de outras embalagens e produtos. Barreiras à venda desses produtos não existem nem nos países de legislação ambiental mais avançada. Caixinhas longa vida, lâmpadas, pneus e sacolas plásticas também estão na mira do poder público do Paraná, amparado numa lei estadual que obriga o fabricante a dar destinação à embalagem após o consumo. Com base nessa regra, empresas como AmBev, Philips, GE e Tetra Pak receberam multas milionárias porque não apresentaram planos de logística para captar e reciclar seus produtos. “Temos uma política de redução de lixo nos aterros sanitários públicos”, diz Lindsley Rasca Rodrigues, secretário do Meio Ambiente do Paraná. O governo do estado também tem incentivado os municípios a criar leis específicas para a destinação de cada tipo de embalagem. Até o fim de junho, as 22 maiores cidades paranaenses aguardam uma proposta da Tetra Pak, e de outras empresas do setor, para a coleta e a reciclagem das caixinhas longa vida.

A questão do manejo do lixo é foco de uma grande discussão global. A população mundial continua crescendo e, à medida que a renda aumenta, o consumo de produtos industrializados também sobe, gerando mais lixo. A solução do problema invariavelmente passa por reciclagem – e ninguém pode ser contra essa tendência global. No Brasil, o índice de reciclagem de lixo seco é de 22%. Alguns países da Europa chegam a recuperar 60% do total porque têm políticas nacionais para lidar com o problema e usam os detritos na geração de energia. Além disso, nesses países o cidadão é chamado a contribuir para a solução. A Alemanha, país com uma das mais rígidas legislações sobre o tema, induz o consumidor a devolver a embalagem ao cobrar mais imposto de quem gera mais lixo. O governo também estimula a reciclagem ao manter estruturas públicas de coleta. As empresas são obrigadas a recolher o lixo que o cidadão entrega e reciclá-lo. Por aqui, não há nenhuma obrigação para o consumidor – ele recicla o que bem entende. Apesar disso, muitas empresas têm obrigações quantitativas de reciclagem. “O nó é que as empresas não têm o poder de obrigar o cidadão a devolver a embalagem que comprou e, portanto, que lhe pertence”, diz o advogado Werner Grau, especializado em meio ambiente.

Um exemplo de quão complexa é a questão ocorre na reciclagem de pneus. Uma determinação de 1999 do Conselho Nacional do Meio Ambiente exigiu que, a cada quatro pneus produzidos, cinco fossem recolhidos e reciclados pelo fabricante. A exigência extra de 20% serviria para reduzir o passivo ambiental formado por milhões de pneus fora de uso. Porém, a norma bem-intencionada não levou em conta que 30% da produção brasileira, de 61 milhões de pneus por ano, é exportada. E mais: um estudo do Instituto de Pesquisas Tecnológicas mostrou que apenas 45% do que é vendido no mercado doméstico seria passível de reciclagem – o restante poderia ser reformado e ter a vida útil ampliada. “Nada disso foi considerado, apenas o número absoluto da produção”, diz Eugênio Deliberato, presidente da Associação Nacional da Indústria de Pneumático. As quatro principais fabricantes do país – Bridgestone Firestone, Goodyear, Michelin e Pirelli – juntaram-se e criaram uma entidade para coletar e dar destino a pneus inutilizáveis no Brasil. A meta, no entanto, continuava impraticável e as multas não paravam de chegar. Em 2005, a indústria de pneus conseguiu uma liminar que suspendeu a aplicação da regra. Agora, o setor e o governo discutem uma nova versão da legislação, mais antenada com a realidade.