Estado grande ou estado forte?

Com o início da corrida eleitoral e em meio à tumultuada tentativa do governo de ressuscitar a Telebrás, pega fogo a mais importante discussão na definição do país que seremos nas próximas décadas. Estado inchado, Estado indutor, Estado intervencionista,

Começou mal a discussão mais importante sobre o Brasil que queremos ser no futuro. A questão decisiva para o tipo de país que vamos construir – Estado grande ou Estado forte? – ressurgiu embalada por muitas palavras de ordem, mais um escândalo protagonizado pelo ex-ministro José Dirceu e quase nada de substância. Alçada à condição de précandidata à Presidência da República no megaevento do PT que sacramentou seu nome, a ministra Dilma Rousseff foi fundo nas ilações sobre um suposto ataque “neoliberal” pronto a ser deflagrado. “Alguns ideólogos chegavam a dizer que quase tudo seria resolvido pelo mercado. O resultado foi desastroso. Aqui, o desastre só não foi maior porque os brasileiros resistiram a esse desmonte e conseguiram impedir a privatização da Petrobras, do Banco do Brasil, da Caixa Econômica ou de Furnas”, disse Dilma, insinuando a linha a ser perseguida na campanha. Por seu turno, o principal promotor de sua candidatura defendeu a pecha de “estatizante” da ministra. “Dizem isso dela. Mas isso não é ruim. É bom”, disse na ocasião o presidente Luiz Inácio Lula da Silva. Ironicamente, as loas ao tal “estatismo” de Dilma foram entoadas a poucos metros de Dirceu – sempre ele -, nebulosamente envolvido na tentativa de criar uma nova estatal para difundir a banda larga no país e que pode resultar numa das maiores falcatruas de sua complicada carreira de “consultor”. Por sua vez, ante a indefinição do governador José Serra na corrida eleitoral, na oposição reina o silêncio. Por ora, não se sabe o que pretendem os tucanos se voltarem a reinar. Mas, ainda que de forma tortuosa, pelo menos a pergunta está posta: como será o Brasil a partir do próximo ano, quando encerrar a era Lula? No difícil, mas vital, equilíbrio entre Estado e mercado, que caminhos seguiremos? Queremos um Estado forte – na regulação, na imposição da lei, no respeito aos contratos, na garantia da segurança e em tantas outras áreas da vida? Ou preferimos um Estado grande – que empregue cada vez mais, que produza bens e serviços, que interfira na atividade econômica e que, em última instância, caracterize o capitalismo brasileiro do século 21?

Um olhar sobre os avanços recentes do país evidencia a importância histórica dessa escolha. O Brasil que hoje desponta como liderança global consolidou, ao longo dos últimos 20 anos, um impressionante conjunto de conquistas na economia, na política e na sociedade. Enterramos uma ditadura militar. Abrimos a economia. Domamos a inflação.

Aceitamos regras básicas da boa macroeconomia. Tiramos milhões de pessoas da pobreza. Criamos um enorme mercado consumidor. Estamos, como nação, mais fortes do que nunca. O próximo passo – decisivo para nossas pretensões – é entender o que queremos de nosso Estado. Historicamente, ele é responsável por algumas das principais mazelas do país, como a péssima qualidade da educação, o atendimento sofrível na saúde, a insegurança que ceifa quase 50 000 vidas ao ano, uma carga tributária asfixiante, a burocracia que inferniza o cidadão, barra o empreendedorismo e se perpetua governo após governo. A alternativa não é torná-lo insignificante – se alguém ainda precisava de comprovação de que o mercado não pode ser deixado totalmente solto, recomenda-se uma visita aos Estados Unidos e à Europa para ver o estrago que a falta de regulação nas finanças produziu. O ponto é outro. Naquilo que elegermos como prioritário, o Estado precisa funcionar. Rusgas eleitorais à parte, não ajuda em nada o Fla-Flu que surgiu em torno da questão. “A ideologia está turvando o debate. Os liberais não pregam o fim do Estado. Só recomendamos cuidado, pois a mão pesada pode gerar distorções”, diz o economista Gustavo Loyola, ex-presidente do Banco Central.

Vale, então, tirar um pouco da paixão que envolve o tema. Não é verdade que o Brasil tenha flertado com o Estado mínimo durante a gestão FHC. Também não é verdade que Lula esteja construindo um estatismo soviético. Nos quadros que ilustram esta reportagem, EXAME traz um diagnóstico completo sobre o tema. A radiografia mostra que, apesar de certa redução na máquina e de algumas importantes privatizações na era FHC, Lula herdou um Estado ainda pesado em muitos aspectos. Só que, em vez de diminuí-lo, sua opção foi fazê-lo crescer mais. Desde 2003, o tamanho da máquina cresceu em 120 000 funcionários. Seu custo aumentou 60%. Foram criadas oito novas empresas, e apenas uma delas, a Empresa Brasil de Comunicação, responsável por um canal de TV desprezado pela audiência e, portanto, inútil sob todos os pontos de vista, já conta com quase 1 500 funcionários. Felizmente, no Brasil democrático a criação de estatais não é tão fácil como era na ditadura militar – as novas empresas públicas precisam ser aprovadas pelo Congresso. A primeira tentativa de o governo Lula aprovar uma grande estatal, a Petrosal, foi recentemente barrada pelos parlamentares. Talvez o que realmente preocupe seja não tanto o presente, mas a tendência futura. Todas as indicações das autoridades são de que a opção pelo crescimento da máquina é consciente e que não haverá volta. No rol de medidas gestadas consta até mesmo a ideia de criar uma empresa para a produção de fertilizantes, já ridicularizada pelo apelido de “Adubobrás”. “O governo precisa ser cuidadoso. O Brasil não pode se comportar como se fosse a China”, diz Jim O’Neill, chefe do departamento de pesquisas do banco Goldman Sachs e autor do termo Bric, que designa os quatro principais países emergentes – Brasil, Rússia, Índia e China.


No centro das discussões está hoje a proposta do governo de ressuscitar a Telebrás, a antiga holding das operadoras telefônicas privatizadas no final dos anos 90. O propósito de revigorar a Telebrás, hoje apenas uma administradora de antigas dívidas, seria torná-la na prática uma nova estatal, com uma missão específica: acelerar a disseminação da internet de alta velocidade, a chamada banda larga. Trata-se de algo que algumas das economias mais avançadas do mundo estão empreendendo no momento. Contar com uma internet mais rápida e que dê conta do crescente tráfego de imagens e de dados é uma meta de indiscutível valor para a competitividade da economia. A questão é a maneira de concretizá- la. Enquanto outros países desenvolvem soluções que privilegiam a competição privada no setor – como o Brasil já fez com êxito para destravar a telefonia 13 anos atrás – ou fórmulas de parceria público-privada, aqui os sinais até agora são de um viés estatizante. Ignorando o histórico de ineficiência das estatais num setor em constante mudança tecnológica, o governo cogita tomar para si a implantação do Plano Nacional de Banda Larga.

Segundo especialistas do setor ouvidos por EXAME, a recriação não apenas é desnecessária como se tornou uma fonte de incertezas. “Ao anunciar que vai reinventar a Telebrás para competir com as empresas privadas, o governo inibe novos investimentos no setor”, diz um alto executivo de uma operadora de telecomunicações. A primeira contraindicação em relação à ideia tem a ver com a histórica ineficiência já demonstrada pela holding. Em 1998, quando a Telebrás comandava o setor de telefonia no país, apenas 32% dos domicílios brasileiros tinham linhas telefônicas. Hoje, entre celulares e fixos, mais de 80% dos lares dispõem de telefone. Na última década, somente as empresas de telefonia móvel investiram 77 bilhões de reais. O sistema não é perfeito. Há muito espaço para aprimorá-lo. Mas sua evolução nas mãos da iniciativa privada, conforme demonstram todos os dados, é incomparável. Além disso, os cerca de 200 funcionários remanescentes da Telebrás são técnicos a serviço da Anatel. Tirá-la do limbo pode significar a criação de um novo lote de cargos de confiança e sabe-se lá mais quantos empregos comuns.

Já a segunda contraindicação tem a ver com a nebulosa valorização de 35 000% dos papéis da Telebrás na Bovespa durante o governo Lula. Em parte, a escalada é fruto de rumores. Mas, recentemente, do alto do palanque, o próprio presidente Lula disse que “a Telebrás será reativada para fazer a banda larga no país”. A subida estratosférica das ações da estatal está sendo investigada pela CVM, o órgão do governo responsável por fiscalizar a bolsa de valores. Outro capítulo cercado de muitas dúvidas diz respeito à reativação da Eletronet, empresa falida de capital misto, originada do sistema Eletrobrás nos anos 90. O grande ativo da Eletronet é uma rede de fibras ópticas com 16 000 quilômetros que se espalha por 18 estados. O governo pretende transformar a rede da Eletronet na espinha dorsal de seu plano de banda larga e repassar sua gestão para a Telebrás. Existem fortes suspeitas de tráfico de influência e uso de informações privilegiadas em um lobby supostamente feito pelo ex-ministro José Dirceu, cassado no escândalo do mensalão. O caso serve bem para lembrar que o avanço estatal não pode ser considerado apenas do ponto de vista teórico. Na vida real, argumentos nobres costumam servir como uma luva para a defesa de interesses particulares.

A reanimação da Telebrás é só parte do movimento mais amplo que o governo vem fazendo, nos últimos anos, de reforço de sua presença na economia. A expressão máxima dessa tendência é o fortalecimento da maior companhia do país – a Petrobras. Contraditoriamente ao senso comum, a empresa começou a ganhar musculatura quando perdeu o monopólio que tinha por lei sobre a exploração e a produção de petróleo, em 1997. No primeiro momento, a Petrobras foi à luta para ganhar competitividade diante da chegada de multinacionais. Mais recentemente, ao sucesso das campanhas exploratórias e à descoberta das reservas do pré-sal somou-se um agressivo projeto de expansão que levou a Petrobras, a se estabelecer em quase todos os setores de energia. Hoje, além de ser responsável por quase a totalidade da produção e do refino de petróleo no país, a empresa controla quase 40% da distribuição de combustível, tem um quarto do mercado de distribuição de gás de cozinha e já possui capacidade de geração de eletricidade equivalente a meia usina de Itaipu. Tornou-se a quarta maior companhia de energia do mundo, com valor de mercado estimado em 180 bilhões de dólares. O salto a transformou não só numa gigante internacional mas também num dos principais motores do crescimento do país e num dos mais privilegiados instrumentos de intervenção na economia. “Não somos mais uma empresa de petróleo. Vamos do poço ao plástico. E não vamos parar de crescer”, disse a EXAME José Sérgio Gabrielli, presidente da Petrobras.


O mais recente movimento da empresa foi no setor petroquímico. Em janeiro, ao aumentar sua participação na Braskem, do grupo Odebrecht, a Petrobras possibilitou que ela comprasse a rival Quattor, formando a quinta maior petroquímica do mundo, com faturamento anual de 26 bilhões de reais. É bom para o país que uma única empresa seja cada vez mais dominante em tantos mercados? É uma questão em aberto. O avanço da Petrobras na petroquímica teve apoio do governo, sob o argumento de que a indústria brasileira precisava ganhar competitividade internacional. Esse passo representa bem o que o governo quer dizer ao defender seu papel de “indutor do desenvolvimento”. Num passado recente, o governo atuou fortemente para forjar a consolidação de grupos de capital nacional com poder de fogo global. Tal lógica permeou, entre outros negócios, a incorporação da Sadia pela Perdigão, dando origem à BR Foods, no setor de alimentos, e a compra do Bertin pelo JBS-Friboi, hoje o maior frigorífico do mundo. Em ambos os casos, nos quais o BNDES ou fundos de pensão de funcionários de estatais, como a Previ e a Petros, fizeram injeções bilionárias, uma das justificativas foi a criação de multinacionais verde-amarelas. Do ponto de vista da escala, faz sentido. O efeito para o país, porém, vai depender do grau de competição em cada mercado após a consolidação. “Em teoria, o apoio à criação desses grupos pode fazer sentido se gerar ganhos de eficiência na competição internacional e incorporação de novas tecnologias que beneficiem o país”, afirma o consultor Juan Peréz Ferrés, execonomista- chefe da Secretaria de Direito Econômico. “O risco é termos virtuais monopólios domésticos. Aí, quem perde é o consumidor.”

Essa é uma das críticas colocadas ao estímulo à Braskem, que ao incorporar a Quattor se tornou praticamente a única fabricante de algumas resinas plásticas no país. Outra operação polêmica apoiada pelo governo foi a compra da telefônica BrT pela Oi, que exigiu a alteração de uma lei para que o negócio se tornasse possível. Nesse caso, a lógica seria contar com uma grande operadora nacional num ambiente em que as outras grandes empresas – Telefônica, Claro e TIM – são multinacionais. O ganho para o consumidor brasileiro ainda não está claro. Novos negócios de grande porte estão sendo preparados no setor elétrico. Nessa área, a presença estatal já é pesada, por meio da mastodôntica Eletrobrás, dona de 38% da capacidade de geração e de mais da metade da rede de linhas de transmissão de energia. O presidente Lula já declarou que ela será vitaminada para se transformar numa “Petrobras do setor elétrico”. Mas a mexida no setor não deve parar aí. Na etapa de distribuição de energia, em que a Eletrobrás tem participação reduzida, estaria sendo urdida uma nova superempresa de capital misto. A estratégia seria inicialmente a fusão dos ativos da CPFL, controlada pelo grupo Camargo Corrêa, com os da Neoenergia, cujos acionistas principais são a Previ e a espanhola Iberdrola. Numa segunda etapa, a nova CPFL também viria a incorporar a Brasiliana, hoje uma sociedade entre a própria Previ e o grupo americano AES. O comando da empresa resultante ficaria com a Camargo Corrêa. Contando com as bênçãos de Lula e Dilma, a nova CPFL. seria dominante em mercados importantes do país, como o estado de São Paulo e a Região Sul.

No fundo, os exemplos citados falam sobre os riscos de um tipo de sistema econômico que pode estar surgindo na esteira da crise financeira – o capitalismo de Estado. Quem melhor captou o fenômeno foi o cientista político americano Ian Bremmer, presidente da consultoria de riscos políticos Eurasia Group e uma das vozes mais respeitadas no cenário internacional. Com o mundo rico chafurdando em problemas, diz Bremmer, o modelo liberal entrou numa fase de declínio. O momento é de países cujo motor econômico decorre do Estado, seja por meio de suas empresas estatais, seja por meio de seus fundos soberanos. Segundo Bremmer, a nova dicotomia internacional não é mais entre socialismo e capitalismo, mas entre capitalismo de mercado (como o praticado por Estados Unidos, Europa, Japão, Canadá e Austrália, entre outros) e de Estado (cujos principais representantes seriam China, Rússia e países árabes exportadores de petróleo). Para ele, o Brasil, no momento, flerta com os dois modelos, sem uma definição clara do lado para o qual penderá.


Ainda que o estatismo brasileiro esteja a anos-luz do praticado na Rússia ou na China, não resta dúvida de que a crise internacional deu fôlego aos defensores do modelo também por aqui. Em pleno enxugamento do mercado de crédito no país, o governo federal fez valer sua posição de acionista majoritário do Banco do Brasil e da Caixa Econômica Federal. Num primeiro sinal, em abril de 2009, Antônio Francisco de Lima Neto foi demitido da presidência do BB porque o presidente Lula estaria insatisfeito com as altas taxas de juro praticadas pelo banco. Depois da mudança de comando, o maior banco brasileiro promoveu reduções de taxas para injetar dinheiro na praça. O resultado é que a concessão de crédito da instituição aumentou 33% de 2008 para 2009, passando a 301 bilhões de reais. A expansão da carteira de crédito mexeu diretamente com o lucro do BB, que cresceu 15% no período (número também influenciado por um acerto de contas com a Previ, que rendeu 2,3 bilhões de reais extras). “O BB teve uma leitura mais apropriada da crise e está colhendo os resultados agora”, diz Flaviano Faleiro, executivo de estratégia para a área de finanças da consultoria Accenture. Assim como o BB, a Caixa também foi instada a fornecer mais crédito – especialmente no segmento imobiliário. A forte atuação das duas instituições fez com que a participação dos bancos públicos na oferta de crédito do país passasse de 36% para 40%. Porém, o fenômeno não deverá ser entendido como circunstancial. O Banco do Brasil, já avisou que estuda levantar 9 bilhões de reais até 2011 com uma emissão primária de ações para reforçar seu capital. No segmento comercial, a participação do Banco do Brasil. e da Caixa Econômica Federal vem crescendo.

Em 2008, as duas instituições representavam 37% do total de ativos dos cinco maiores bancos comerciais do país – no ano passado ficaram com 42% do total. Para o país, o ativismo estatal no crédito foi fundamental durante a crise, quando a banca privada se retraiu. Porém, a despeito das inegáveis melhorias na governança de bancos públicos, como o BB, não resta dúvida que o governo – este e os próximos – tem agora um renovado poder sobre quase metade do dinheiro disponível a empresas e pessoas.

A discussão sobre o papel do Estado tornou-se muito mais complexa em anos recentes. Foi-se o tempo dos extremos, em que ainda eram levadas a sério tanto a opção socialista quanto a crença cega nos mercados. De certa forma, retomamos uma matriz clássica, já que até mesmo Adam Smith, pai da economia, era um defensor do Estado. “Ele pregava a ação estatal em áreas como segurança, administração da Justiça, provisão de bens públicos e educação”, diz o economista Eduardo Giannetti. “Curiosamente, quem falou em abolição do Estado foi Marx.” O fato é que o debate atual comporta várias nuances. Um exemplo: diferentes políticas podem gerar resultados discrepantes ao longo do tempo. Guinadas estatizantes podem ter um efeito benéfico no curto prazo – e retirar o elemento competitivo que gera o crescimento no longo. Além disso, a intervenção estatal não é uniforme. Há um tipo de atuação voltada para a distribuição da renda, que tem no Bolsa Família um bom exemplo. Isso é radicalmente diferente da atuação estatal na produção de bens e serviços. Que, por sua vez, nada tem a ver com maior ou menor firmeza na regulação. Ante tal gama, diferentes mix de políticas estão à disposição. É possível que o próximo governo decida ser mais atuante do lado social – gastando mais e melhor com o atendimento de saúde e educação. Mas pode escolher interferir menos no dia a dia das empresas. Nesse caso, o Estado terá crescido ou diminuído?

Frente a tais opções, voltamos à questão inicial: que Estado queremos? A experiência histórica sugere que o gigantismo não produz riquezas no longo prazo, a não ser para o pequeno grupo de privilegiados que usufruem dos recursos de todos. Ela também parece indicar que a chave do sucesso são instituições robustas e justas, compatíveis com um Estado forte. Para chegar a ele, temos muito trabalho pela frente. A faxina poderia começar com uma tesoura na infernal burocracia que cerca cidadãos e empresas a todo instante, talvez a mais gritante manifestação do Estado grande na vida nacional. Sua mão invisível está nas certidões, nos cartórios, nos documentos e nas instâncias burocráticas que atravessam o dia a dia do país. Um Estado que se pretende forte também deveria aumentar a competitividade de sua economia e estimular o crescimento abolindo a asfixia tributária que aumenta, independentemente de que partido esteja no poder. Tais medidas podem não emocionar certas plateias, ávidas por um poder mais fácil e rápido de obter. Mas o restante do país só teria a ganhar com isso.


O Estado como Máquina

A presença do Estado na economia se dá de múltiplas formas – desde a mordida no bolso dos contribuintes, por meio da cobrança de impostos, até a participação como acionista em empresas privadas. No caso do Brasil, em todas as frentes a presença do Estado é grande

O Aparelho Federal

A burocracia brasileira conta com um quadro cada vez maior de servidores e seu custeio é uma despesa em alta…

Evolução do total de servidores federais nos governos FHC e Lula (em milhões)


Teste de pg 6