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Uma Fábula do Contrato Social e as Políticas Regressivas (e Ineficientes) do PT

Vinicius Carrasco

Uma Fábula do Contrato Social e as Políticas Regressivas (e Ineficientes) do PT *

Texto escrito por Vinicius Carrasco e João Manoel Pinho de Mello

Para Arminio Fraga Neto

Considere, o leitor, uma sociedade que tenha por objetivo desenhar uma dimensão específica de seu contrato social: a forma pela qual recursos serão produzidos e divididos. Há uma peculiaridade e uma dificuldade na escolha a ser feita. A peculiaridade é que as regras que regerão a produção e a divisão de recursos são desenhadas antes que os cidadãos, idênticos ex-ante, saibam suas habilidades para produzir (e tampouco quaisquer outras características que sejam relevantes). Na linguagem introduzida pelo filósofo político John Rawls, as regras são desenhadas por trás do véu da ignorância. A dificuldade é que, ex-post, quando as regras forem colocadas em prática — isto é, quando a sociedade avançar para o estágio em que se produz –, cada cidadão terá aprendido de maneira privativa suas habilidades e estas não serão igualmente distribuídas: haverá pessoas mais habilidosas (aptas a produzir) que outras.

Como todos os cidadãos são idênticos no estágio do desenho, é razoável supor que eles concordem que as regras sejam desenhadas de maneira a induzir o maior bem-estar esperado para um cidadão arbitrário. Também é razoável supor que um cidadão arbitrário seja avesso ao risco de se descobrir inábil no estágio em que precisará produzir. É essa aversão ao risco de ser inábil que faz com que essa sociedade queira desenhar políticas que redistribua recursos dos que se mostrem, a posteriori, mais hábeis e, portanto, mais aptos a produzir para os mais inaptos. Em face dessa aversão ao risco, qual deve ser o desenho escolhido?

É conveniente considerar, num primeiro momento, o caso (ainda mais) hipotético em que as habilidades dos cidadãos sejam publicamente observáveis quando se dá a produção e, mais do que isso, o contrato social possa estabelecer o quanto cada cidadão tenha que produzir. Como os cidadãos são avessos ao risco de se descobrirem inábeis, o véu da ignorância os levará sempre a querer ter seguro completo contra esse risco. Aqui, esse desejo é facilitado pelo fato de que, a posteriori, os cidadãos hábeis serão perfeitamente identificáveis e é possível requerer, de qualquer um, níveis de produção compatíveis com sua aptidão. Segue dessas constatações que o contrato social escolhido pelos cidadãos na “condição original” satisfará o dictum socialista: “de todos em acordo com suas habilidades, a todos em acordo com suas necessidades.” Todos terão o mesmo nível de bem-estar. Isso será obtido por meio da obrigação de que os trabalhadores hábeis trabalhem que os menos habilidosos e recursos sejam transferidos daqueles para estes. Parece hipotético esse mundo? Alguns acreditaram nele (vide a sublime História Concisa da Revolução Russa, de Richard Pipes).

Esse caso hipotético é bastante pouco natural porque habilidades não são observáveis e, como consequência, é inviável requerer que os cidadãos, uma vez que descubram sua real habilidade, produzam em acordo. É preciso prover incentivos para que eles assim o façam. O arranjo que tenta implantar o dictum socialista certamente não provê incentivos: se todos tiverem o mesmo nível de bem-estar independentemente do que produzam, ninguém terá estímulo a produzir. Se ninguém produzir, não haverá o quê ser redistribuído.  Antecipando dramático resultado, os cidadãos, quando por trás do véu da ignorância (e, de fato, uma vez que esse véu seja-lhes retirado), desgostarão desse arranjo.  Historiadores como Leon Litwack enfatizam o papel da ausência de provisão de incentivos (mais precisamente, da incapacidade dos planejadores centrais em se comprometer com uma política de provisão de incentivos) no fracasso econômico da União Soviética.  A lição é que há uma dimensão da desigualdade que não pode ser eliminada: é ela que provê incentivos para que haja produção e, como consequência, redistribuição.

Um extremo oposto do caso acima é o da tentativa de prover o montante máximo de incentivos; uma forma extrema de laissez-faire que induza todo cidadão a produzirde acordo com sua habilidade. Isso requer que todos se deparem com taxação marginal de sua produção igual a zero. No entanto, se a taxação marginal para qualquer nível de produção for zero, a sociedade não coletará impostos e não será possível redistribuir recursos. Por trás do véu da ignorância, todos cidadãos se oporão a tal arranjo.

Os casos extremos discutidos nos dois parágrafos acima identificam um dos mais importantes conflitos com o qual sociedades se deparam: escolher entre mais distribuição ou mais eficiência. A solução, obviamente, depende das preferências sociais por redistribuição (expressas, em nossa fábula, em termos do grau de aversão ao riso e, na prática, por meio do voto em sociedades democráticas). Diferentes sociedades resolvem esse conflito em diferentes pontos. Exemplo: o peso dado à distribuição é diferente nos EUA e na Suécia. No entanto, a teoria econômica – e alguma reflexão sobre casos de países que sejam bem sucedidos em produzir e redistribuir — sugere que esse conflito deva se resolver de modo a prover peso relevante à eficiência (indução de incentivos para produção) mesmo em caso extremos, como quando a sociedade, no estágio em que desenha seu contrato social, só leva em consideração o bem-estar do cidadão que virá a ser o mais inábil (caso que os economistas — numa interpretação imprecisa do que propunha John Rawls: considerar somente o cidadão “least well-off” na alocação dos chamados bens primários — chamam de Rawlsiano). De fato, mesmo nesse caso extremos em que, grosso modo, as preferências sociais só dão peso à redistribuição, é preciso prover incentivos para se gere recursos, pois, sem eles, não será possível redistribui-los para o agente menos hábil. O mais surpreendente é que essa força na direção de provisão de incentivos é enormemente relevante mesmo no caso Rawlsiano; a ponto de (sob condições) o agente mais hábil se deparar com zero taxação de sua última hora trabalhada (obviamente, as horas “inframarginais” serão taxadas – a menos de 100% — como o objetivo de redistribuição). Lição: incentivos importam.

Se a solução do conflito entre distribuição e eficiência depende, por um lado, das preferências da sociedade quanto à primeira e sempre requer atenção à segunda, por outro, uma coisa é inquestionável: independentemente de nossas preferências por distribuição, deveríamos nos opor com veemência a políticas que, simultaneamente, concentrem recursos e gerem ineficiências (grosso modo, desestimulem produção/crescimento econômico). uma vez que elas pressupõe a existência de políticas alternativas que induzam mais redistribuição de recursos e estimulem produção/crescimento. Isto é, ganhos nas duas dimensões relevantes. Colocado de outra forma, toda e qualquer dimensão de desigualdade que não reflita provisão de incentivos corresponde a alguma forma de apropriação de recursos indevida do ponto de vista do bem estar social.

Infelizmente, uma análise cuidadosa mostra que os anos recentes têm sido pródigos na emergência de políticas que concentram renda e distorcem a eficiência da economia. Três exemplos não óbvios:

  1. Financiamento, a taxas subsidiadas, dos chamados campeões nacionais pelo BNDES. O BNDES se financia, em grande parte, por recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), que advém de tributação de receita das empresas (o que, por si só, introduz ineficiência: reduz a quantidade de máquinas e trabalhadores empregados e a produção). Esses recursos são remunerados a uma taxa bastante menor do que a seria obtida se estivessem na mão de gestores privados. Portanto, os trabalhadores são, de facto, taxados para financiar a formação desses campeões: transferem-se recursos dos trabalhadores para empresas, que poderiam se financiar no mercado. A cereja do bolo vem do fato de que a política de estímulo a campeões nacionais suprime competição dentro do país. Ao campeão nacional, é dado – a taxas subsididas – financiamento para que possa exercer um maior poder de mercado. O maior poder de mercado resulta em maiores preços e menor produção (mais ineficiência). Os consumidores dividem a conta com os trabalhadores (e quem é trabalhador e consumidor paga duas vezes).
  2. Regras de conteúdo nacional: essas regras impõem aos produtores a utilização de um percentual de insumos produzidos localmente. O objetivo, em princípio, é estimular a produção nacional. Uma análise mais detida sugere tratar-se de política de desestímulo à produção; ineficiente, portanto. A política dá poder de mercado aos produtores de insumos locais. Com maior poder de mercado, esses produtores reduzem produção e aumentam preços. Os produtores de bens finais, forçados a comprar insumos locais com preços inflados, têm seus custos aumentados. Como consequência, também produzem menos. Transferem-se, uma vez mais, recursos dos consumidores para alguns produtores sortudos.
  3. Programa de Sustentação ao Investimento. Aportes do Tesouro Nacional financiaram o programa, que visava estimular o investimento e ensejou (além do efeito concentrador de retirar recursos do contribuinte para alocar a beneficiários) inúmeras ineficiências. Um exemplo: financiou-se, com enormes subsídios, a aquisição de caminhões. Gerou-se, como consequência, excesso de recursos alocados à atividade de frete. O resultado: redução de seu valor (um sinal de mercado da ineficiência induzida pela política). Mas isso não foi tudo. Em reação à redução do valor do frete, caminhoneiros entraram em greve e demandaram, com sucesso, que um dos eixos do caminhão não pagasse pedágio quando trafegasse sem carga. Isso, obviamente, demanda uma renegociação a posteriori com os concessionários que operam as estradas, o que aumenta a percepção de risco regulatório. Confrontados com maior risco, operadores exigirão maior taxa de retorno em concessões futuras. Resultado, maiores pedágios para todos (ou, alternativamente, ausência de interesse em concessões). Sim, políticas concentradoras e ineficientes podem ter efeitos bastante persistentes.

De projetos de construção abundantes em sobrepreço e propinas de refinarias da Petrobras às intervenções no setor elétrico, do aumento significativo da dívida pública  – que retira recursos das gerações futuras — às políticas protecionistas, de ajuda a empresas que faziam apostas no câmbio ao resgate de acionistas controladores de bancos que cometeram fraudes, há um sem-número de outros exemplos de políticas com características similares às das acima descritas. Por ineficientes e concentradoras, elas nos fizeram mais pobres e desiguais do que estaríamos num mundo (contrafactual) em que não tivessem sido levadas a cabo. Não é difícil entender a razão pela qual possam ter prevalecido por tanto tempo sem que afetassem a população: o boom no preço de commodities, maná externo com o qual formos presenteados, fazia parecer que todos ganhavam, quando, na verdade, poderíamos ter ganhado mais, de forma menos desigual e, não menos importante, assentando bases sólidas para as futuras gerações.

Findo o maná, as consequências dessas políticas regressivas e ineficientes começam a se manifestar de maneira mais clara para a população. “E esse não é o nosso destino.” Confrontados com o resultado dessas políticas, seus mentores — tentando apresentar a conta a quem já paga pelos equívocos gerados — dizem que o país não pode desperdiçar uma boa crise e redobram, ainda que, ao menos por enquanto, de maneira tímida, uma aposta que deu errado. “Dois cavaleiros se aproximavam e o vento começou a uivar,” diz o fim da canção, que enseja seu recomeço num laço infinito.

* Uma versão reduzida deste texto foi publicada pelo Nexo como um de seus ensaios. Motivados pela publicação, também no Nexo, do texto “Gastos do Governo: eficiência e justiça redistributiva”, escrito com Marcos Lisboa, decidimos postar a versão mais longa (e algo relacionada ao texto que escrevemos com Marcos) aqui no blog.

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